拜登签署行政令限制美国对华投资关键技术领域，涉及半导体、量子信息与人工智能

当地时间8月9日，美国总统拜登签署《关于处理美国在有关国家投资某些国家安全技术和产品的行政命令》（以下简称《行政命令》），明确限制美国投资受关注国家的某些国家安全技术和产品的实体。中国投资某些与国家安全相关的技术和产品。行政命令中，“涉及国家安全的技术和产品”包括：半导体和微电子、量子信息技术、人工智能等领域对当事国军事、情报、监视或网络能力至关重要的敏感技术。和产品。与此同时，美国财政部正在就实施细节征求公众意见。

一、美国对华投资限制行政令主要内容

根据《国际紧急经济权力法》等授权，美国总统有权采取必要措施规范国际贸易，并据此签署了本行政命令。该行政命令仅包含1个序言、10个条款和1个附件，更具体的实施方案由财政部以条例的形式发布。总体而言，该行政命令是基于维护美国国家安全的角度，指责中国利用或能够利用美国投资来帮助其提高生产少量对军事现代化至关重要的敏感技术的能力，从而构成对中国的攻击。对美国国家安全的重大威胁。

1、涉及交易类型

行政命令涉及四种类型的交易：

(1) 收购“受监管外国实体”的股权或或有权益；

(2) 向“适用的外国实体”提供可转换为股权的债务融资；

（三）可能导致新设立实体成为限制性境外实体的绿地投资；

(4) 与“适用的外国实体”（无论其位于何处）建立合资企业，或建立可能成为“适用的外国实体”的合资企业。

2.监管措施

行政命令规定的监管措施可分为两类：

（一）禁止措施。禁止“美国实体”与中国实体以及中国公民拥有的某些其他实体进行某些技术和产品交易；

(2)声明性措施。要求“美国实体”向财政部报告与中国实体或中国人拥有的某些其他实体就特定技术和产品进行的交易。

结合财政部发布的初步实施细则，我们可以进一步了解到：

（1）关于半导体和微电子，美国财政部正在考虑禁止美国实体从事电子设计自动化软件或半导体制造设备的开发，先进集成电路的设计、制造或封装，以及安装或安装超级计算机的销售。实体投资。此外，美国财政部正在考虑要求美国对从事低级集成电路设计、制造和封装的中国实体进行投资申报。

（2）就量子信息技术而言，美国财政部正在考虑禁止美国实体投资从事量子计算机和某些零部件生产、某些量子传感器开发以及量子计算机研发的中国实体。量子网络和量子通信系统，但目前还没有考虑对量子信息技术建立单独的备案要求。

（3）在人工智能领域，美国财政部正在考虑禁止美国实体投资从事开发最终用于军事或情报目的的软件的中国实体。此外，美国财政部正在考虑要求从事网络安全应用软件、数字取证工具、渗透测试工具、机器人系统控制和秘密监听设备开发的中国实体申报美国投资。这些软件都包含人工智能系统。

二、美国对华投资限制行政令对中国科技发展的影响

1. 实际影响有限

这项行政命令将对华投资限制在半导体与微电子、量子信息技术、人工智能三个领域，凸显了其实施“小院高墙”技术限制的强烈意图。这也恰逢拜登政府采取出口管制。实体清单同样是为了限制中国相关实体。半导体、人工智能、量子计算等走在世界科技发展的前沿，也是中国攀登全球产业价值链的关键。美国仍然希望阻止中国在相关领域的技术发展，确保其优势竞争地位。此举进一步表明美国政府以国家安全利益为名打压中国。

短期来看，行政令会给相关市场主体带来“寒蝉效应”。但从长远来看，这一行政命令的影响将是有限的。

一方面，中国工业发展对美国的依赖程度相对较低。在半导体领域，美元投融资事件数量仅占4%；在量子计算领域，2022年流入中国的民间投资金额仅为2.6亿美元，占比极低；在人工智能领域，2015年至2021年，超过71%的投资交易额和92%的交易事件仅来自中国投资者。

另一方面，鉴于“去风险”/“脱钩”已成趋势，美国早已“宣布”这一限制令，市场主体基于这一预期也采取了相关措施。据统计，2023年上半年美国对华投资将进一步下降，高技术产业占比不足10%。

2、限制方式和范围的变化

美国对华限制措施以行政命令和法规而非国会立法的形式实施，从技术控制延伸到金融投资限制。 2018年，美国国会讨论《出口管制改革法案》和《外商投资风险审查现代化法案》时，就讨论了建立外商投资审查机制。 2021年，《国家关键能力防御法案》提出成立“国家关键能力委员会”，审查美国对华投资涉及“关键国家能力”的情况。该法案后来被行业团体拒绝。不过，拜登政府此次签署行政命令，显然是打算重操旧业，通过将总统行政命令与实施细节结合起来，实现此前受挫的目标。

此外，美国针对中国企业层面实施的实体清单管控措施，一直针对的是中国相​​关军工企业、高新技术产业等，由于这些企业本身对美国投融资的依赖程度有限，他们的实际效果很一般。此次从技术管制延伸至金融投资限制，势必是扩大打击范围、增强制裁效果的尝试。

3.美国及其盟国紧随其后

美国“主导”的打压是否会引发其他国家效仿，是未来的一个隐患。据报道，美国政府已向盟友和伙伴介绍了为期一年的行政命令，理由是需要协调行动，防止其他国家“填补”美国撤资造成的空缺。据美国官员称，英国、德国和欧盟委员会已表示有兴趣开发类似的外国投资体系。

(1) 英国。英国《金融时报》10日报道称，英国政府正在考虑是否限制英国企业对中国人工智能、芯片、量子计算等技术领域的投资。英国首相苏纳克对此较为谨慎，正在咨询商业和金融部门。

(2)德国。 《商报》18日援引消息称，德国经济部长哈贝克正计划出台“投资审计法”，大幅收紧对外国投资的审查并扩大审查范围。此外，审查程序将更加严格，特别是在芯片、人工智能、云计算、网络安全、原材料或基础设施方面。

(3) 欧盟委员会。据路透社10日报道，欧盟委员会正在与美国政府密切接触，将分析这一行政命令，预计将在今年年底前提出一项涉及外国投资限制的举措。

此外，美国政府是否可能利用G7、印太经济框架、美欧贸易与技术理事会等进一步扩大行政命令的实施效果仍是未知数。

3. 我们的应对建议

一是落实国务院印发的《关于进一步优化外商投资环境增加吸引力外商投资的意见》，将其中24条措施与我国现行《外商投资法》及其实施条例有机结合，推动开放高水平对外开放，构建开放型经济体系。

二是完善对外贸易法、出口管制法、海关法等相关规定，基于“国家安全”、“国家安全”等考虑，明确限制或禁止相关货物、技术和产品进口。发展利益”。或者出口，特别是对工业经济或国家安全有重大影响的“关键矿产”，应及时纳入出口管制范围。此外，还将完善我国出口管制清单，出台涵盖各类物项的统一出口管制清单，推动《两用物项出口管制条例》立法进程。

三是推进我国境外投资立法，及时颁布《外商投资法》及其实施细则，改革完善境外投资管理、服务、鼓励和保护。目前，我国对外商投资管理缺乏统一的立法。境外投资管理部门包括国家发展和改革委员会、商务部。这跟不上我国经济实力的增长和境外投资的发展，也不能及时保障我国境外投资的安全和可持续发展利益。

四是与区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、数字经济伙伴关系协定（DEPA）等国际高标准经贸规则对接。借力自贸试验区、国家级新区、国家级开发区、服务业扩大开放综合试验示范区，在知识产权、研发创新、数字经济、金融服务、投资保护等方面取得进一步突破和管理等。

第五，在世界贸易组织体系下，寻求挑战美国投资限制行政命令，要求美国解释其措施的合法性及其与关税与贸易总协定（GATT）第21条和“贸易在服务”。 《与贸易有关的知识产权总协定》（GATS）第 14 条之二和《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）第 73 条中的“安全例外”条款。

关于作者

周凡，国家级涉外法学研究基地中国政法大学国际法学院研究员、硕士生导师。

侯冰清，中国政法大学国际法学院硕士研究生。

参考

1. 白宫，《关于解决美国在有关国家对某些国家安全技术和产品的投资问题的行政命令》，2023 年 8 月 9 日。

2. 美国财政部，情况说明书：拜登总统发布行政命令，解决美国对相关国家某些国家安全技术和产品的投资；财政部于 2023 年 8 月 9 日发布关于拟议规则制定的预先通知，以提高透明度和清晰度，并就新计划的范围征求意见。

3、徐启元、赵海侯雷：“美国对华科技投资发起第三轮限制，如何应对？” ”，《财经》，2023 年 8 月 11 日。

4、葛天任：《中美高科技竞争是一场长期持续的制度较量》，《中国新闻周刊》2023年8月21日。

5、史晓丽、邱思萌：《我国出口管制清单制度及其新发展》，《中国外汇》2023年第16期。

6、《美国对华投资限制令是回旋镖》，中央广播电视国际在线，2023年8月10日。

7、《拜登签署对华投资限制令，中国应如何突破“小院高墙”？》新京报网，2023年8月10日。

8、《效仿美国？被曝起草限制中国投资法案》，观察者网，2023年8月19日。