英国公共科研机构改革新思路与组织模式变革分析——以中国科学院院刊2022年第8期政策与管理研究为例

本文刊登于《中国科学院院刊》2022 年第 8 期

陶思玉1,2， 甘泉3， 董宇1,2*

1 中国科学院图书情报中心

2 中国科学院大学经济管理学院图书情报与档案管理系

3 中国科学院发展规划局

国家科研机构作为国家战略科技力量的重要组成部分，在新科技革命加快、国家战略需求不断增长的形势下，面临着发展导向和组织管理等方面的重大挑战。本文在回顾英国公共科研机构体系建设发展历程的基础上，分析了近10年新形势变化下英国公共科研机构改革发展组织模式的新思路、新变化， 特别是代表性机构在使命定位、研发布局、外部管理、内部治理、科研机构等方面的特点，以期为新时代国家科研机构改革和新型研发机构建设提供启发和借鉴。

新一轮科技革命和产业变革正在加速，多学科交叉融合、数据驱动的发展趋势，科技创新的组织正在发生巨大变化，国家创新体系中的任何主体都难以单独应对科技革命，需要探索新的组织模式，更好地聚合创新资源，整合创新能力，释放创新动力。国家科研机构作为国家创新体系和国家战略科技力量的重要组成部分，肩负着服务国家目标、引领科技发展的重要使命。习近平总书记在 2021 年中科院院士大会上指出，“国家科研机构要以国家战略需求为导向，着力解决影响和制约国家整体发展和长远利益的重大科技问题， 加快原始创新源头建设，加快突破关键核心技术“，为新时代我国国家科研机构改革发展指明了方向。

面对新一轮科技革命和产业革命的发展趋势和国家战略需求，国家科研机构应该如何明确发展方向，调整研究布局和管理运行方式，相关国际机构的改革实践可以提供一些启示。作为世界科技大国之一，英国在 20 世纪 90 年代因深入推进公共科研机构私有化改革而备受关注，近年来面对技术变革机遇和国家发展需要，又重新调整了发展思路， 特别是围绕人工智能、生命健康等国家战略优先领域，采取跨部门整合的方式，建设了一批研究机构，整合高校、民间机构等多学科资源，结合多学科优势，推动科学突破和应用转化。

本文从科技政策史的角度，研究了英国公共科研机构系统的发展历程，分析了近10年该系统面临的发展环境、突出问题和改革趋势，分析了新时期公共科研机构组织建设的新模式， 以期为国家科研机构的改革发展和我国新型研发机构的建设提供灵感。

英国公共研究机构的历史演变

英国的公共研究机构系统由一系列从事科学研究活动的公共实体组成，服务于广泛的政府目标，保护关键科学领域的国家战略资源，为政策制定和监管提供科学依据，并为企业创新提供基础设施和科学服务。从 19 世纪中叶到 21 世纪初，该系统逐渐形成了政府研究机构和研究会研究机构两大类。前者以政府实验室为基础，服务于国防、工业、卫生等政府部门的需求，由各部门拥有或提供。后者从事物理学、天文学、生物学等基础科学的研究，以及环境和食品等公益领域的研究，并运营和管理该国的大型科研基础设施，该基础设施由七个研究委员会拥有或主要资助。该系统的开发经历了 3 个主要阶段：

两次世界大战和公共科研机构体系的初步形成

19 世纪中叶之前，英国的科学研究主要以私人资助、学术组织和个人发展的形式出现。随着贸易和卫生领域对科学技术的需求日益增加，政府开始建立一些研究机构，提供地理调查和化学检验等服务。受德国工业和帝国物理与技术研究所快速发展的启发，1900 年国家物理实验室的成立旨在促进科学知识在工商业活动中的应用，这标志着国家层面对科学研究的实质性支持的开始。

这

第一次世界大战证明了科学技术的重要性，促使英国开始重视科技活动的组织。海、陆、空三军都成立了自己的研发部门，进行工程、物理、化学领域的研究，以及新武器和军事装备的试验。还强调战备工业部门，英国科学与工业研究部成立于 1916 年，为大学、技术研究所和工业研究协会的研究提供资金，以及在化学、建筑、燃料、食品等领域建造实验室或研究站，并接管国家物理实验室等现有机构。

在两次世界大战之间，英国研究委员会系统已经处于起步阶段。1918 年，由霍尔丹勋爵 （Lord Haldane） 领导的政府机制委员会建议将“常识”与政府部门的研究分开，由“咨询委员会”（后来的研究委员会）由一个独立部门承担和监督。医学研究委员会最初成立于 1920 年，包括国家医学研究所等研究机构。英国研究委员会独立于政府，并根据研究人员的意见分配研究资金，后来被称为“霍尔丹原则”，成为英国保护学术自由和科学卓越的基石。

国家兴衰的转折点与公共科研机构管理机制的调整

在冷战初期，英国追求国家声望的全面竞争战略进一步加强了其公共研究机构体系。英国政府专注于原子能、飞机、火箭等大型、任务导向的项目，特别是在牛津郡哈维尔地区建立了原子能研究所和卢瑟福高能实验室，使该地区成为 20 世纪下半叶英国原子技术研发的主要中心。

然而，到了 20 世纪 60 年代，英国殖民统治的迅速崩溃，国际地位和经济状况的衰落，关系到国家威望的大型项目的放弃或缩减，以及科技管理体制的调整，由政府部门和研究委员会管理的公共科研机构体系逐渐形成。1965 年，英国颁布了《科学技术法》，研究委员会制度正式确立，其法定职能是开展和资助科学研究;科学和工业研究部拥有的 15 个实验室已被并入工业、交通、农业和其他部门，政府部门发生了一些变化。

20 世纪 70 年代，尤其是石油危机之后，英国的经济衰退更加严重，对科研的投入更加务实。1971 年，英国内阁中央政策审查小组负责人罗斯柴尔德勋爵 （Lord Rothschild） 提议，政府部门的研究（尤其是应用研究）应按照“客户-承包商原则”组织，政府部门作为“客户”提出要求并为其付费，实验室或研究所作为“承包商”工作;他还提议将研究委员会的应用研究资金转移到相应“客户”部门的预算中，这遭到了科学界的强烈反对，但最终被政府采用。

新公共管理运动和公共研究机构的私有化

20 世纪 80 年代，撒切尔政府奉行新自由主义理念，重视自由市场的作用，在国家行政领域发起了一场以“经济、高效、效益”为核心的新公共管理运动，从而改变了政府部门与其附属实验室之间的关系。一方面，政府的大部分实验室已经转变为执行机构，它们仍然是政府部门的一部分，但在各部门既定的政策和资源框架内独立履行特定职能。另一方面，政府对研究的资助被削减，资金的重点在 80 年代后期从“市场到市场”研究转向基础科学，这一转变导致政府实验室资金大幅减少。

到 20 世纪 90 年代初冷战结束时，英国科技发展的重心完全转向服务经济的发展。此时，英国公共研究机构的改革触及了产权问题，一些机构走上了私有化的道路。在内阁府效率小组对 50 多家科研机构进行审查后，工业、农业和其他政府部门带头推动改革，在 1995 年至 1997 年期间，将 9 个政府实验室从执行机构转变为 3 种组织形式

1. 政府拥有的承包商经营 （GOCO），例如国家物理实验室;

2. 担保有限公司（非营利性公司），例如运输研究实验室;

3. 股份有限公司并出售的公司，例如政府化学家实验室。

2001 年，当时英国最大的政府实验室国防评估和研究局被分拆出来，敏感的研究业务被保留为国防科学和技术实验室，其余业务转移到 Quinatiq 国防技术公司。

1994 年，英国研究委员会制度重组，生物技术和生物科学与自然环境两个研究委员会调整或合并各自的科研机构，并在随后的十年中逐步推进私有化，其中一半以上成为担保有限公司并注册为慈善组织。大多数转型后的机构仍然服务于公共目标，从研究委员会获得长期战略资助，并仍然是公共研究机构系统的一部分。

新时期英国公共研究机构的发展环境与改革趋势

在21世纪新一轮科技革命和产业转型的背景下，英国经历了近年来世界金融危机、脱离欧盟和新冠肺炎疫情的巨大冲击，科技逐渐成为经济复苏等国家目标的核心支撑。 抗疫、国家安全和绿色转型。英国政府反思了公共科研机构改革中存在的问题，并结合新时代发展需要进行了新一轮的调整和建设。

近 10 年英国科技战略和政策的趋势

加强科学卓越的基础，并设定成为全球科学强国的目标。自2017年以来，英国大幅增加了公共研发投资，设定了到2027年占GDP2.4%的目标。完善研发资助体系，成立英国研究与创新署（UKRI），在确保科研双资助体系的基础上，加大对跨学科和转化应用的支持。英国首相办公室高度重视全球科技人才，改革移民签证制度，设立全球人才签证，设立人才办公室，统筹跨部门招聘顶尖科技人才。

专注于战略技术领域，引导创新应对重大挑战。根据科技变革的机会、国内科研优势和工业能力建立战略技术领域，包括人工智能和先进计算、工程生物学、生物信息学和基因组学、先进材料和制造、能源和环境技术、机器人和智能机器、电子光子学和量子技术。设定明确的创新使命，引导技术创新应对老龄化和气候变化等重大国家和全球挑战，并利用重大创新计划、证券投资、政府采购和技术监管等广泛的金融和政策杠杆，引导学术界、工业界和民间社会共同努力实现既定目标。

着力激发企业创新活力，立志成为全球创新中心。促进民间投资和创新信心，为企业创新创造有利条件，在金融、基础设施、税务、监管、技术采用等方面采取行动。例如，成立 UK Patient Capital 为高潜力创新公司提供长期财政支持，设立连接基金以支持大学集群与企业合作开展研究商业化活动，以及启动监管体系改革、标准和国家质量基础设施行动计划以迎接第四次工业革命。

对公共研究机构私有化的思考

自私有化改革以来的 20 多年里，英国国家创新体系中各个参与者的权力动态发生了巨大变化。从研发支出的角度来看，英国公共研究机构进行的研发支出与大学的比例从1995年的1：1.3下降到2015年的1：3.8。英国公司一直主导研发活动，但研发投资的强度至少是美国和德国等主要科技强国的一半。

这

英国政府不断评估和反思改革后的公共研究机构，尤其是在国际竞争日益激烈、新兴技术加速发展以及英国脱欧后追求新发展的背景下。民营化改革将公共研究机构（尤其是政府实验室）推向市场，强调经济和效率，而忽视了它们在国家创新体系中的战略作用和桥梁作用，即承担国家赋予的公共使命和研究任务，并弥补创新初期企业活动的不足。

英国政府科学办公室、第三方独立评估等都对公共研究机构的发展提出了建议，可以归纳为四点：

1. 政府应提供长期资金，支持公共研究机构履行其核心使命;

2. 加强其外部合作能力，特别是与私营部门、地方政府等的合作;

3. 探索其专利、数据等知识资产的转移转化机制，建立政府技术转移办公室和早期投资基金;

4. 加强政府实验室之间的协调和管理，以保持核心研究能力和关键基础设施，并确保它们在日常和危机时期的合作。

英国公共研究机构的改革趋势

近 10 年来，英国政府积极进行改革和建设两类公共研究机构，呈现出以下趋势：

加强重点领域政府实验室的管理、整合和协调

1. 恢复企业对政府实验室的管理，例如2015 年国家物理实验室回归政府管理（保留其股份有限公司的地位），以及政府决定作为长期战略合作伙伴参与实验室的管理，萨里大学作为长期战略合作伙伴， 计量研究生院的成立加强了国家物理实验室作为国家计量标准机构的核心地位，并加强了其作为学术界和工业界之间桥梁的作用。

2. 根据实际需要整合政府实验室的力量，如英国卫生部、整合英格兰公共卫生局、生物安全联合中心等机构成立英国卫生安全局，加强对新冠肺炎等突发公共卫生事件的应对能力。

3. 为提高政府实验室的应急保障和决策保障能力，隶属于不同部门的 10 个政府实验室联合成立了“国家实验室联盟”。

聚集优势资源和学术能力，建设多家研究委员会研究机构

研究委员会专注于大数据和人工智能、储能、先进材料等领域，与英国优秀大学合作建立了 Alan Brown 研究所。图灵研究所、法拉第研究所、亨利研究所等新机构成立，并推动与大学、医院、慈善机构等多方优势力量联合重组生命健康领域现有研究机构，形成弗朗西斯·布朗·克里克研究所。

此外，为了弥补科学研究转化为应用的不足，创造战略技术领域的未来市场优势，英国自2011年以来陆续成立了多个国家技术和创新中心（即“弹射中心”），为企业技术创新提供基础设施、合同研发和商业化服务， 现已在高价值制造、细胞和基因治疗、化合物半导体应用、区域互连、能源系统、数字化、药物发现、海上可再生能源和卫星应用方面成立了 9 个 Catapult 中心。这些弹射中心与两类公共研究机构密切合作，特别是新的研究委员会研究机构，形成研发活动链中的一环，共同推动英国国家战略技术领域的创新生态系统建设。

英国公共研究机构的新组织模式

新时期英国公共研究机构体系的新发展主要体现在研究理事会研究机构上，绝大多数新建或重组的机构都采用了跨部门一体化的组织模式，本节选取了六个具有代表性的机构（见表1）来分析其特点。

表1 代表性机构组织模式分析

任务定位和研发布局

聚焦国家战略性技术领域，满足经济社会发展需要。代表性机构主要分布在生命健康、人工智能、储能等国家重点发展领域，均具有国家级或国际级研究中心的定位，确立了发展世界一流研究能力和满足经济社会发展需要的双重使命。其中许多机构直接承担经济和工业战略的发展需求，例如，法拉第研究所是根据 2017 年英国工业战略设定的未来交通发展目标成立的;艾伦 ·2018 年，图灵研究所根据英国工业战略设定的数字经济发展目标，将人工智能纳入研究所的重点。

结合国家创新体系特点，差异化布局研发活动。根据英国国家创新体系基础强、应用弱的特点，代表性机构聚焦从基础研究到应用开发的薄弱环节。如弗朗西斯重组前，克里克研究所主要开展生物医学的基础研究，重组后加强以临床问题驱动的转化研究，努力打破基础研究与临床研究之间的壁垒。法拉第研究所以大学的研究优势为基础，指导科学家和行业合作伙伴专注于商业上有前途的电池项目，并运营着英国电池工业化中心，其研发活动涵盖从科学研究到扩大规模的所有领域。

外部和内部管理体系

合资模式的引入主要以稳定资金和科技项目定向资金为主。在外部管理方面，代表性机构分为两类：第一类是较为成熟的“民私合营”模式，其中研究委员会提供主要资金，多个主体合作建立和运营研究机构，两者之间没有财产隶属关系。使用这种模式的四个代表性机构中，至少有 75% 的资金来自研究委员会。第二种是新引入的“公民合资企业”模式，即由研究委员会和多个实体设立研究机构并共同运营。被 Alan 拍摄 ·例如，图灵研究所目前三分之一的资金来自工程与自然科学委员会（Council for Engineering and Natural Sciences），三分之一来自合作大学。

为企业和慈善组织采用双重法律地位。他们大多遵循民营化改革的做法，采取担保有限公司的地位，无股份，无营业利润分红，属非营利法人。他们也注册为慈善组织，所有支出都用于慈善目的，资金收入不征税，享受各种税收优惠。采用双重身份的研究机构按照《公司法》和《慈善法》进行管理，有利于维护机构的独立性、稳定性和公益性。

董事会的组成应根据外部管理方法进行相应安排。私立机构董事会的组成方式有两种：

1. 由合作建设机构代表和独立董事组成，研究会观察员出席（无表决权）;

2. 由研究会委托的合作建设组织外部独立董事组成，体现独立自主原则。公民所有制合资企业的董事会由研究委员会代表、合作建设机构代表和独立董事组成，体现了协同治理的原则。此外，各代表机构均实行董事负责制，由董事会领导。

组织形式和科研组织模式

代表机构呈现轴辐式和单点式两种组织形式，在科研组织中各具特色

中心辐射型

中心辐射研究院由一个中心机构和多个节点机构组成，共同构成了国家层面的关键基础设施和研发合作网络。该方法主要应用于依赖大中型科研设施和设备的研究领域。例如，罗伊斯研究所位于曼彻斯特大学，该大学在材料研究领域拥有雄厚的实力和丰富的设施。根据研究所的发展方向和各机构的设施，由中央机构主持建设一栋大楼，配备最先进的实验室和讨论交流空间。中心和节点机构根据自身优势牵头或参与特定方向的研究工作，通过基础设施共享为学术界和工业界提供支持。

单点

单个站点研究机构通常只有一个办公地点，位于合作建设组织之外，主要起整体部署和领导协调的作用。科研机构强调多学科融合，可分为两种模式：

开放环境中的研究小组模型

以弗朗西斯克里克研究所为代表，其前身机构在生物医学和癌症研究方面有着深厚的基础，重组后的新机构进一步扩展到跨学科和新兴领域，如进化生物学、生态学和物理学、工程学和信息学。这个科学组织的特点包括：

1. 以研究组为基本单位，研究组组长可独立设立研究计划，并获得稳定的核心资金支持;

2. 不分研究部门，课题组可以在开放的环境中交流协作并形成小组，研究所建立综合科技平台来支持课题组的运作;

3. 与三所建立流动机制，吸纳临床医学、物理学、数学和计算机科学领域的研究人员，并补充现有优势，可将大学的研究团队借调到研究所，或派遣 1-3 名成员嵌入研究所的研究团队;

4. 从世界各地招募有才华的年轻人领导研究小组，支持他们探索新的研究领域，并保持这些职位的流动性（最长 12 年）。

以目标为导向的研究计划书模式

以Alan Brown为代表的图灵研究所为建立研究院主攻方向，采取了面向挑战的重大遴选机制，包括公开征集、初选、凝结、调整四个阶段。凝结阶段，从学术、应用、治理三个角度，充分考虑领域专家和政府、企业、慈善基金会领导的意见，结合行业战略需求进行调整，最终确立了改革医疗卫生、赋能经济金融等8个挑战目标， 以及系统架构、行为模式挖掘等 7 大核心能力。这个科学组织的特点包括：

1. 根据挑战目标制定研究计划（目前 10 个），并为每个计划设立 1 名研究计划主管，由研究所所长聘请资深专家担任所长，负责确定具体研究方向和推动计划运行;

2. 聘请合作高校的高级研究人员为“图灵学者”，涉及数学、统计学、计算机科学、生命与健康、地理学、工程学、经济学、人文社会科学等交叉学科领域，构成研究院的主力军。

3. 建立专门的研究工程团队，以满足研究人员对高质量软件工具、平台和系统的一般需求。

总结和思考

回顾过去，英国公共研究机构系统在两次世界大战和大国竞争的背景下经历了快速发展和扩张时期，并在恶劣的经济环境和市场化意识形态下经历了重大的结构调整和机构改革。当时，“客户-承包商原则”和私有化改革有利于减轻政府的财政负担，提高组织的运营效率，并满足更多的市场需求。但从长远来看，过度私有化也损害了政府的科学能力和领导能力，导致该国创新体系中的战略参与者被削弱。在国际科技竞争日趋激烈的背景下，英国吸取了以往改革的教训，转而加强战略技术领域研发活动的组织，建立了基于任务定位、领域特点、研究能力和合作建设机构资源禀赋的组织模式， 从而充分发挥公共科研机构在国家研发任务中的引领作用和在关键创新环节的桥梁作用。

英国公共科研机构的发展演变，为我国国家科研机构的改革和发展提供了重要启示

1. 国家科研机构是国家创新体系的压舱石，肩负着支撑国家战略实现的天然使命，特别是在国际动荡和竞争日益激烈的背景下，国家科研机构应进一步强化战略和基础作用，聚焦国家战略需求，承担国家战略任务， 成为推动国家战略优先领域创新生态建设、关键核心技术突破、产学研合作的核心力量和重要枢纽。

2. 随着世界科学技术的发展和国家战略优先领域的变化，我国应及时调整国家科研机构的组织体系和学科布局，通过适当整合和新建设，加强新兴前沿领域的研究力量，同时注重分类引导， 对不同任务导向的国家科研机构采取相应的管理框架和组织模式;

3. 新形势下，国家科研机构应寻求科学主动变革，深化内部改革，加快资源整合，探索符合科技变革规律的组织模式，充分发挥自身学科基础和科研积累优势，灵活调动跨学科力量，按照使命目标开展研究， 为我国科技强国建设和高水平科技自强自强做出应有的贡献。

在新时代，英国公共科研机构顺应科技变革趋势所采用的新组织模式，也为中国新研发机构的建设提供了借鉴

1、新型研发机构建设应着眼于国家战略需求和国际科技发展中的新变量，而不是在原有机构的基础上“披上新衣”，必须与原有机构形成差异化发展，产生新的增长点;

2. 建设服务国家使命的新型研发机构，应大力加强合作建设机构之间的整合和联盟，形成多元化融资、协同治理、开放共享、深度融合的组织模式，并特别注重跨机构流动等保障和激励机制的建设， 跨学科合作、基础设施共享、科研人员知识产权配置，以促进各方真正合力，以学术为源，以应用促研，共同构建国家战略优先领域的创新优势;

3. 着力解决新型研发机构法律身份多元化带来的问题，借鉴英国等发达国家收养私营非营利法人的经验，鼓励我国新型研发机构注册社会服务机构（私营非企业法人），进一步完善相关法律法规和配套措施， 利用“私人办公室帮扶”方式加大指导支持力度，充分发挥自身在公益属性和企业管理方面的优势。

陶思宇是中国科学院图书情报中心的助理研究员。他的研究兴趣包括科技政策和发展战略。

俞东是中国科学院图书情报中心的研究馆员。主要研究领域为科技政策与发展战略、农业科技信息。

文章来自：

陶思宇， 甘泉， 董宇.英国公共研究机构的历史演变和新转型。中国科学院院学报， 2022， 37（8）： 1116-1125

DOI：10.16418/j.issn.1000-3045.20220405003